פסק-דין בתיק עמ"נ 12302-07-11

כללי:

1.            ערעור מנהלי על החלטת ועדת הערר (להלן: " הועדה") על פי חוק הפיקוח על בתי הספר, התשכ"ט - 1969 (להלן: " חוק הפיקוח") מיום 13.5.11. הועדה קיבלה את הערר על החלטת מנכ"ל משרד החינוך מיום 15.8.10, וביטלה החלטה שסירבה להעניק רישיון למשיבה לפתוח בי"ס פרטי, נוצרי - אורתודוכסי, בכפר יאסיף (להלן: "הכפר" או "כפר יאסיף").

ואלה בתמצית העובדות הצריכות לעניין:

המשיבה ביקשה מהמערערת רישיון לפי חוק הפיקוח, לפתוח בי"ס יסודי מוכר, שאינו רשמי, לכיתות א'-ח' בכפר שנמצא שבגליל המערבי. מנכ"לית משרד החינוך דאז, שלומית עמיחי, דחתה בקשת המשיבה לרישיון בהחלטתה מיום 18.8.08. בעקבות כך הוצא צו סגירה לביה"ס ביום 26.11.09 .

המשיבה הגישה ערר לועדת הערר על פי חוק הפיקוח שמספרו 11/2008. ביום 7.9.09 החליטה הועדה לדחות את הערר בנימוק של ליקויים פדגוגיים והעדר היתר בנייה. עם זאת דחתה הועדה את הטענות בדבר קיומה של מערכת חינוך מספקת בכפר יאסיף ובדבר פגיעה באינטגרציה בכפר.

בד בבד עם הערר הנ"ל שהגישה המשיבה על החלטת מנכ"לית משרד החינוך, הגישה המשיבה גם עתירה לביהמ"ש לעניינים מנהליים בירושלים לביטול צו הסגירה ולעיכוב ביצועו זמנית. ביהמ"ש בהחלטתו מיום 7.4.2010, החליט לדחות את העתירה, אך כדי לא לפגוע בתלמידים דחה ביצוע צו הסגירה ליום 30.6.2010 (עד סיום שנה"ל תש"ע). המשיבה הגישה על החלטה זו בר"ע לביהמ"ש העליון. כב' השופט חנן מלצר החליט ביום 1.7.2010, לדחות את הבר"ע, אך ציין כי על המשיבה לפעול להשגת הרישיון במהלך חופשת הקיץ.

המשיבה הגישה למערערת בקשה לרישיון לשנה"ל תשע"א. מנכ"ל משרד החינוך, ד"ר שמשון שושני, בהחלטתו מיום 15.8.2010 סירב לבקשה.

על החלטתו זו הוגש ערר לוועדה, בנימוק שהופעלו שיקולים זרים.

ביום 7.10.2010 החליטה הועדה לעכב ביצוע צו הסגירה עד למתן החלטה סופית בערר. מאחר שהחלטה זו ניתנה כחודש לאחר פתיחת שנת הלימודים בחרה המשיבה שלא לפתוח שנת הלימודים בבית ספרה בתשע"א, והמתינה להחלטת הוועדה.

החלטת ועדת הערר

2.            בהחלטה מנומקת ומפורטת החליטה הוועדה ביום 13.5.2011 לקבל את ערר המשיבה וליתן לה רישיון זמני לפתיחת ביה"ס לשנה אחת בלבד, במהלכה עליה להשיג היתר בניה ל-8 כיתות במקום ל- 6 כיתות כפי שיש בידה. ועדת הערר קבעה שאם יושג הרישיון האמור תפעל המערערת להארכת הרישיון. בתמצית ייאמר, כי ועדת הערר מצאה כי למרות שקיימים שני בתי-ספר יסודיים ותלמידי בית הספר שנסגר השתלבו בהם, עדיין החלטת מנכ"ל משרד החינוך פוגעת בזכות היסוד של ההורים לחנך  ילדיהם לפי השקפת עולמם וזכותם החוקתית. כמו-כן קבעה הועדה כי ספק גדול אם מנכ"ל משרד החינוך היה מוסמך להפעיל את השיקולים הקבועים בתקנה 3(א1) לתקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), התשי"ד-1953 (להלן: "תקנות מוסדות מוכרים") לצורך מתן הרישיון, מאחר שתקנה זו לא תוקנה מכוח חוק הפיקוח. עוד קבעה הועדה כי המערערת לא הוכיחה מצוקה תקציבית שתגרם כתוצאה מפתיחת ביה"ס הפרטי ולא הוכחה פגיעה באינטגרציה של התלמידים.

            על החלטה זו של ועדת הערר הוגש הערעור דנן.

טענות הצדדים

3.            המערערת טענה כי פתיחת ביה"ס הפרטי של המשיבה בכפר יאסיף תפגע במוסדות החינוך הרשמיים הקיימים בכפר, תפגע במרקם החיים העדינים בין העדות השונות בכפר בכך שתגרום לקיטוב עדתי, תגרע מתקציבי המורים ומהתלמידים בבתי הספר הרשמיים ותפגע באינטגרציה של תלמידי הכפר. שכר הלימוד בביהמ"ש הפרטי הוא כ- 4,000 ש"ח לשנה, כך שילמדו בו עשירים בלבד, והעניים ומשפחות ברוכות ילדים יישארו בביה"ס הציבורי שיתרוקן ממשאבים. ביה"ס הפרטי מיועד לכיתות א'- ח' - כך שייפגע עקרון החיטוב והרצף החינוכי והלימודי שמשרד החינוך רואה בו חשיבות רבה, מאחר שבוגרי ביה"ס הפרטי יעברו לתיכון כשההכנה החטיבתית לתיכון תארך רק שנה אחת - כיתה ט' - ולא 3 שנים כפי שמעדיף משרד החינוך במדיניותו המערכתית. לדעת המערערת, פרשנות תכליתית של תקנה 3א לתקנות, מחייבת החלתה על סע' 9 לחוק הפיקוח. לצורך מתן הרישיון ניתן להחיל המבחנים של "מוסד מוכר", מאחר שאין משמעות למתן רישיון למוסד שאיננו מוכר. פרשנות תכליתית של חוק הפיקוח מצדיקה פרשנות זו, ומורה כי למנכ"ל משרד החינוך סמכות לשקול גם שיקולים רחבים אחרים. השיקול של מניעת פגיעה במוסדות החינוך הממלכתיים הוכר בפסיקת ביהמ"ש העליון כשיקול שעל משרד החינוך לקחתו בחשבון ולאחרונה ועדת הערר בהרכב אחר, קבעה שחוק הפיקוח מסמיך את מנכ"ל משרד החינוך לשקול שיקולים מערכתיים ובכללם הפגיעה במערכת החינוך הרשמית (סעיף 121 לערעור). עוד נטען כי המשיבה מלכתחילה פתחה את ביה"ס ללא רישיון ולא כיבדה צו סגירה קודם שהוצא כנגדה. עצם התייחסות ועדת הערר בהחלטתה הקודמת (בה נדחתה בקשת ערר קודמת של המשיבה על החלטה שלא להעניק לה רישיון), לטענות המערערת באשר לפגיעה במערכת החינוך הקיימת מלמדת שזה שיקול שיש לשוקלו. כיום הגידול הטבעי בכפר יאסיף  הולך ופוחת כך שבשלב זה אין צורך בפתיחת בי"ס יסודי נוסף על שני בתי הספר היסודיים וחטיבת הביניים שכבר קיימים ביישוב. מאחר ששעות התקן הן לפי מספר התלמידים, פתיחת ביה"ס הפרטי תביא לסגירת כיתות קיצוץ שעות תקן בממלכתי, מה גם שכבר נסגרו 5 כיתות בביה"ס הממלכתי בכפר יאסיף וקוצצו שעות תקן רבות.

משרד החינוך הוא הגוף שמופקד על תכנון החינוך ולא ועדת הערר, שאינה אמורה להיכנס בנעליו של מנכ"ל משרד החינוך, אלא רק לבדוק האם החלטתו חרגה ממתחם הסבירות ונפל בה פגם היורד לשורשו של עניין. ביה"ס הפרטי, כאשר הוא פעל, לא היה בעל צביון נוצרי מובהק מאחר שכ- 40% מתלמידיו היו מוסלמים. פתיחת ביה"ס הפרטי תרוקן את חטיבת הביניים מנוצרים, שמעמדם הסוציואקונומי בד"כ גבוה יותר, וכתוצאה מכך תהיה התחזקות של גורמים איסלאמיים קיצוניים שאולי בעתיד יבקשו גם הם להקים בי"ס פרטי משלהם. הדבר אף יכול לגרום להתגברות האלימות בבתי הספר הרשמיים. המערערת מפנה לעמדת המפקח במחוז צפון, ד"ר חאמד טרבייה, כי תלמידי ביה"ס הפרטי שנסגר התאקלמו בצורה מופתית בבתי הספר הרשמיים בהרמוניה עם התלמידים המוסלמים. ב"כ המערערת הצביעה גם על טופס שבו צויין כי נערכים מבחני סינון אסורים, לקבלה לביה"ס הפרטי וכי בפרסומים לציבור לא הציג ביה"ס שום ייחודיות. עוד הוסיפה כי היתר הבנייה מתיר רק 6 כיתות והמשיבה פתחה 8 כיתות, והיתממה שלא ידוע לה כי ההיתר הוא רק ל- 6 כיתות למרות שהדבר מופיע בבירור במסמכים.

המערערת הדגישה כי אין אפליה בין אורתודכסיים לקתולים, אך לא בכל יישוב מתירים לפתוח בי"ס נוצרי. יש  יישובים כמו נצרת שבהם יש בי"ס נוצרי על איזורי, שמקבל גם תלמידים שלא מנצרת, והמרחק מהכפר אליו אינו גדול במיוחד. המערערת פירטה גם מקרים אחרים של סירוב להקמת בי"ס פרטי כגון בי"ס קתולי בדבורייה ובי"ס של חב"ד בהרצליה. לטענתה, בשנים האחרונות בעקבות תופעת ריבוי בתי הספר הפרטיים, שפוגעים במערכת החינוך הממלכתית, התחזקה במשרד החינוך המדיניות של אי-מתן רישיון לכל החפץ לפתוח בי"ס פרטי וניתן דגש לחיזוק החינוך הרשמי. כמו-כן נטען, כי החלטת ועדת הערר מתייחסת רק לשנה"ל תשע"א.

4.            המשיבה לעומת זאת טענה, כי ההחלטה פוגעת בזכות היסוד של ההורים לחנך ילדיהם לפי השקפת עולמם, זכות שהוכרה בפסיקת ביהמ"ש העליון. הפסיקה קבעה כי תפקיד המדינה מצומצם לשמירה כנגד שימוש לרעה בכוח ההורים כלפי ילדיהם, ומעבר לכך חובה על המדינה לכבד את האוטונומיה ההורית. כמו כן לא הוכחה פגיעה בתקציב החינוך הרשמי ולא הוכחה פגיעה באינטגרציה. אין להחיל את תקנות החינוך הממלכתי על חוק הפיקוח כיוון שהמחוקק בחר שלא לעשות כן, ותקנות אלו תוקנו מכוח חוק אחר. המערערת דורסת ברגל גסה את החלטת ועדת הערר ועדיין מסרבת לתת רישיון לביה"ס עבור שנה"ל תשע"ב, זאת למרות שחובתה היתה לקיימה, משלא ניתנה החלטה אחרת המבטלת אותה ומשלא נתבקש עיכוב ביצועה. ועדת הערר וביהמ"ש המנהלי הכשירו בדיעבד את פעילות ביה"ס, כך שלמעשה בפועל  ביה"ס לא פעל ללא רישיון. המערערת גרמה להתמהממהות במתן הרישיון והתעמרות במשיבה. חלק מטענות המערערת כעת לא הועלו על ידה לפני ועדת הערר, והיתר כבר נטען ע"י המערערת לפני ועדת הערר שדחתה את הטענות שרובן טענות עובדתיות שהמערערת לא הוכיחה אותן. לפי החוק והפסיקה מוסמכת ועדת הערר לבוא בנעלי מנכ"ל משרד החינוך ולתת כל החלטה שהיה מוסמך ליתן מנכ"ל משרד החינוך. הוסף לכך שתקנה 3(א) עוסקת בסמכות השר ואין האצלת סמכות למנכ"ל המשרד. לפי התקנה הנ"ל רק לאחר שהשיג ביה"ס רישיון יש סמכות לשר שלא להעניק הכרה למוסד החינוכי על יסוד שיקולים רחבים שכוללים פגיעה במערכת החינוך הרשמית. משרד החינוך אישר הקמת בית-ספר פרטי לעדה הנוצרית קתולית, ואף חשב לממן נסיעות לתלמידים מכפר יאסיף כדי ללמוד בבי"ס קתולי זה שמרוחק כ- 30 ק"מ מהכפר, אך משום מה סירב  לתת רישיון לבי"ס לעדה הנוצרית אורתודוכסית (נספח מש/8 לעיקרי טיעון המשיבה). במעילייה אישרה המערערת בי"ס קתולי לפני 10 שנים, ואילו המשיבה מנסה לקבל היתר משנת 99 (שמאז ביה"ס כבר בנוי) והרי אין בתי ספר אורתודכסיים בכל האיזור. ביה"ס הנדון עמד בכל דרישות חוק הפיקוח. באשר לפגיעה ברצף החינוכי בגלל ביטול רוב חטיבת הביניים, ציין ב"כ המשיבה כי המשיבה מוכנה לפצל את המסגרת כך שייפתח בי"ס יסודי לכיתות א'-ו' ותיפתח בנפרד גם חטיבת ביניים נוצרית אורתודוכסית כמו שהוצע לזרם הקתולי. לחילופין טען ב"כ המשיבה כי עם השנים כשיצמח ביה"ס, הם יבקשו לפתוח גם תיכון נוצרי אורתודוכסי, כך שלא תהיה פגיעה ברצף החינוכי. עוד נטען כי ועדת הערר קבעה כי הראיה שהמערערת מפעילה שיקולים זרים היא שכל בתי הספר הפרטיים שאושרו על ידה בסופו של דבר במחוז הצפון פועלים בזכות עררים ופניות לבתי משפט. עוד ציין כי הושקע כסף רב במבנה שנתרם ע"י תושבי הכפר ותורמים מחו"ל מבלי להעמיס על הקופה הציבורית. ביה"ס לא ביקש תקציבים ולמרות זאת הרשויות דרשו את סגירתו. כי ביה"ס לא עורך סלקציה, כל החפץ ללמוד יתקבל ומי שיש לו בעיה כלכלית במימון שכר הלימוד יטופל בועדת חריגים וסיוע מהכנסייה. עוד הפנה למכתב ראש המועצה המקומית כפר יאסיף שבירך על פתיחת ביה"ס ולא חושש מקיטוב עדתי. מאחר שבכל שכבה בביה"ס יש רק כיתה אחת, אין חשש שהכיתות בבתי הספר הרשמיים יתרוקנו. המועצה מקומית בעצמה פנתה בבקשה לפתוח בי"ס נוסף, בשל המחסור בכיתות, אלא שבקשתה נדחתה ואישרו בינתיים בניית תוספות לכיתות, הבטחה אשר טרם נתממשה.

באשר למבחן "הסינון" הסביר ב"כ המשיבה, כי זה מבחן פנימי ישן לקביעת רמות בתוך ביה"ס, כאשר היו בו שתי כיתות בכל שכבה. מבחינה כלכלית בית הספר הפרטי יחסוך בתקציבי משרד החינוך, כיוון שאת התלמידים שעד עכשיו הוא תקצב באופן מלא במערכת הממלכתית, הוא יתקצב אצל המשיבה ב- 55%-75%, ואם יפוטרו מורים מבתי הספר הממלכתיים בעקבות פתיחת ביה"ס הפרטי, הם יעברו ללמד בביה"ס הפרטי, כך שזו אותה עוגה רק בחלוקה אחרת.

ב"כ המשיבה ביקש שביהמ"ש יבהיר שהחלטת ביהמ"ש מתייחסת לשנת הלימודים תשע"ב (2011-2012) .